• Etat d'exception & terrorisme / MANIN

     Fausse route

      "Les démocraties auraient tort de recourir à des institutions d’exception pour affronter le terrorisme contemporain. C’est ce que je soutiendrai dans les pages qui suivent. Plus précisément, le type d’institutions que l’on appelle traditionnellement "l’état d’exception" ne constitue pas le cadre approprié pour affronter les nouvelles formes de terrorisme apparues ces dix dernières années, notamment avec les spectaculaires attaques qui ont frappé le World Trade Center le 11 septembre 2001. Pour faire face aux conséquences immédiates d’un attentat terroriste, des mesures d’exception peuvent s’avérer nécessaires. Mais réagir à un attentat terroriste est une chose, combattre le terrorisme en est une autre. Traiter le terrorisme d’aujourd’hui comme une situation d’exception, soutiendrai-je, c’est utiliser le mauvais paradigme."

       In "Le paradigme de l'exception. L’État face au nouveau terrorisme", Bernard MANIN, La Vie des idées, 15-12-2015.

       Source : http://www.laviedesidees.fr/Le-paradigme-de-l-exception.html

       Nota : Bernard Manin est un auteur clé pour Etienne CHOUARD, qui y puise une assise à ses propositions de tirage au sort, entre autres.

       EXTRAIT :

       "III. Affronter le terrorisme : une situation durable

     

        Il y a en effet plusieurs raisons de douter que la menace terroriste actuelle soit temporaire. Les spécialistes du contre-terrorisme soulignent, depuis un certain temps déjà, que cette menace durera sans doute longtemps. Une étude publiée peu après les attentats du 11 Septembre exprimait ce point de façon frappante : « Le terrorisme n’est pas une menace temporaire. Nous ne pouvons pas espérer en finir avec un phénomène qui peut être provoqué par n’importe quel petit groupe dans un monde de sept milliards d’hommes » [66]. Divers travaux destinés à informer les décisions publiques sont, depuis lors, parvenus au même diagnostic [67]. Cependant, les implications de ce diagnostic pour les institutions d’exception n’ont guère retenu l’attention. Des travaux influents continuent à conceptualiser la menace terroriste actuelle comme une situation exceptionnelle [68].

        Trois raisons principales semblent pourtant indiquer que la menace terroriste est vouée à durer. La première est suggérée par l’histoire. Les actes terroristes, semble-t-il, ont tendance à arriver par vagues, frappant plusieurs pays pendant la même période. L’auteur qui a le premier avancé cette thèse, David RAPOPORT, caractérise ainsi la notion de vague : "C’est une succession d’actions se produisant dans une période donnée et se répétant par intervalles (a cycle of activity). Cette succession connaît des phases d’expansion et de contraction. Une de ses caractéristiques cruciales est sa dimension internationale : des activités similaires sont menées dans plusieurs pays, animées par une énergie dominante commune qui détermine les caractères et les relations mutuelles des groupes impliqués" [69]. On peut discerner quatre vagues ou cycles de terrorisme depuis la fin du XIXe siècle : la vague "anarchiste", née en Russie dans les années 1880 et s’achevant avec la Première Guerre mondiale, la vague "anticoloniale" , née dans les années vingt et d’une durée d’environ quarante ans ; la vague de l’extrême gauche radicale dans les années 1960 et 1970, illustrée par la Fraction armée rouge en Allemagne ou les Brigades rouges en Italie, et enfin une vague "religieuse" commençant vers 1979 et qui dure encore aujourd’hui. La thèse n’est pas que chacune de ces vagues a commencé et fini à des dates précises. En outre, certaines des organisations ayant eu recours au terrorisme, comme l’Armée républicaine irlandaise, ont survécu à la vague qui les avait vu naître. L’idée est plutôt que les activités terroristes obéissent à un rythme spécifique et reconnaissable, fait de phases récurrentes, depuis la fin du dix-neuvième siècle. La notion de vague doit être comprise par contraste avec celle d’organisation. Dans les trois premiers cycles, l’activité terroriste a duré plus longtemps que les différentes organisations qui opéraient à chaque fois. Dans chaque cas, des organisations se formaient, puis disparaissaient, mais l’activité terroriste continuait car de nouvelles organisations, partageant la même inspiration, apparaissaient. La vague s’achevait quand son thème dominant cessait d’inspirer de nouvelles organisations. La notion de terrorisme est notoirement difficile à définir. On peut cependant discerner un noyau commun aux différentes définitions analytiques du terrorisme. Ce noyau comporte deux éléments. Les actes terroristes sont des actes de violence (1) commis contre des civils ou des non-combattants, et (2) conçus pour avoir un impact sur des publics plus vastes que les victimes directes. Ces publics plus larges, ainsi que les effets recherchés pour chacun d’eux, sont différenciés. Les actes terroristes visent d’abord à intimider l’adversaire, en instillant la peur chez lui. Mais ils ont aussi pour fin d’encourager et de mobiliser des soutiens potentiels en exposant au grand jour les faiblesses de l’adversaire, et en amenant celui-ci à réagir de façon excessive, suscitant ainsi une opposition en retour. Enfin, un troisième objectif est d’inspirer chez les partisans déjà gagnés à la cause le désir d’imiter l’action commise. Les caractéristiques matérielles de l’acte reflètent l’importance donnée à ces différents effets sur les perceptions publiques. Les terroristes choisissent leurs cibles et leurs modes d’action de façon à obtenir la plus large publicité. Les caractéristiques du terrorisme ainsi compris sont indubitablement présentes dans les attentats de la dernière décennie.

        Il est frappant de constater que ces caractéristiques se retrouvent aussi dans les assassinats de figures politiques éminentes par les anarchistes du dix-neuvième siècle, dans les actions des "combattants de la liberté" au cours des luttes anticoloniales, et dans les détournements d’avions ou les prises d’otages des années 1970. Toutefois, le "nouveau terrorisme" apparu dans les années 1980 est plus destructeur que les précédents ; c’est d’ailleurs un des traits qui ont conduit à le qualifier de "nouveau". Alors que les terroristes des générations précédentes cherchaient principalement à attirer l’attention sur une cause, sans nécessairement provoquer des dommages étendus, les nouveaux terroristes tentent de causer plus de destructions et d’infliger des pertes humaines significatives. Un mot, souvent cité, résume un des caractères de "l’ancien" terrorisme : "Les terroristes veulent beaucoup de spectateurs, non pas beaucoup de morts."

       Les terroristes des dernières décennies se sont écartés de cette voie, mais la publicité demeure un de leurs instruments-clés. Même lorsqu’ils causent des pertes significatives, les terroristes sont typiquement des acteurs plus faibles affrontant des acteurs plus forts. Les nouveaux terroristes utilisent la publicité pour compenser jusqu’à un certain point cette dissymétrie en grossissant les dommages réellement infligés. Ils jouent aussi sur l’autre versant de la publicité, le culte du héros et des martyrs, afin d’accroître le soutien à leurs actions. Le rôle central de la publicité a marqué le terrorisme des temps modernes depuis son origine. On le trouvait déjà chez les anarchistes russes du XIXe siècle. Rapoport rappelle que ceux-ci ont inventé et théorisé une nouvelle forme d’action politique, que KROPOTKINE a nommée "la propagande par l’action". Un théoricien influent du terrorisme russe décrivait le terroriste en ces termes : "noble, terrible, irrésistiblement fascinant, combinant deux figures sublimes de la grandeur humaine, le martyr et le héros" [70]. L’importance accordée à la publicité et au caractère spectaculaire contribue à expliquer pourquoi des actions terroristes particulières ont tendance à arriver pendant la même période dans divers pays, alors que ce n’est pas le cas pour les actions violentes ne recherchant pas la publicité, comme les conflits armés, opposant de part et d’autre des forces armées, régulières ou irrégulières. Quand a lieu un attentat terroriste, il remplit les médias, anciens comme nouveaux. S’il est perçu comme un succès, il suscite l’imitation, y compris, à l’occasion, par des groupes ne partageant pas l’idéologie des premiers utilisateurs. C’est notamment vrai quand une nouvelle méthode d’action est utilisée pour la première fois. L’apprentissage et l’imitation ont joué un rôle important, par exemple, dans la propagation des attentats-suicides. Des groupes chiites ont introduit cette tactique au Liban. Elle a atteint des résultats spectaculaires, amenant le retrait des troupes américaines et françaises qui étaient entrées dans le pays pour une mission de paix après l’invasion israélienne de 1982. Les Tigres tamouls, au Sri Lanka, ont été si impressionnés par les réussites libanaises qu’ils ont adopté cette tactique dans leur propre combat contre les bouddhistes. De 1983 à 2000 ils ont commis à eux seuls plus d’attaques-suicides que tous les groupes islamiques réunis [71].

       Si, d’autre part, les groupes terroristes rencontrent une résistance de la part de ceux qu’ils attaquent et que leurs actions n’ont guère de résultats, comme ce fut par exemple le cas des groupes anarchistes ou des mouvements terroristes européens des années 1970, alors ces échecs sont hautement visibles, eux aussi. Avec le temps, le caractère problématique du mode d’action prend de plus en plus de relief. Moins d’organisations terroristes sont formées et la vague recule.

    Pour le présent propos, le point crucial est que, même quand les groupes terroristes rencontrent une résistance, il faut en général un temps assez long pour qu’une vague se résorbe. Cela fut le cas avec les trois précédentes vagues. Toutes ont duré à peu près le temps d’une génération. Rapoport remarque que c’est là "une temporalité suggestive, très proche dans sa scansion du cycle de vie humain, dans lequel les rêves qui ont inspiré les parents perdent de leur attrait pour les enfants" [72]. Quoique Rapoport n’identifie pas précisément la nature du mécanisme psychique et social produisant cet effet, ses observations empiriques plaident en tout cas en faveur d’un modèle générationnel. On pourrait ajouter que le caractère durable des trois premières vagues semble dû en grande partie aux thèmes, idéaux et convictions qui les animaient. Qu’elle ait rencontré ou non une résistance, chaque vague a eu sa dynamique idéologique interne. Il n’y a guère de raisons pour penser que la vague actuelle, liée à la religion, sera plus éphémère que celles qui l’ont précédée. Les études ne s’accordent pas sur le rôle exact des motivations religieuses dans ce qui incite des individus à commettre des actes terroristes et pousse des groupes à orchestrer des campagnes d’attentats. Mais il ne fait aucun doute que des éléments empruntés à la religion, plus particulièrement l’islam, jouent un certain rôle. Il faut d’ailleurs noter que le rôle de la religion est une autre caractéristique différenciant ce qu’on appelle le "nouveau terrorisme" des formes précédentes. Les idéologues du djihad sont parvenus à produire un puissant mélange de croyances, de valeurs, de symboles et de récits qui a démontré une grande efficacité à unifier des griefs différents et à mobiliser des militants radicaux [73]. S’il est difficile de déterminer le poids exact de ce facteur idéologique, le fait qu’il ait joué jusqu’ici un rôle dans l’activité terroriste est suffisant pour le considérer comme un danger potentiel. Les idéologies ont en général leur propre rythme de vie. Une fois établies, elles ne cèdent pas rapidement face à des idées opposées, qu’il s’agisse de démentis infligés par la réalité ou de croyances concurrentes. De plus, étant donnée la longévité notoire des croyances religieuses, on ne peut s’attendre à ce que le risque constitué par une idéologie, de quelque façon liée à la religion recule rapidement. Quelque action que l’on mette en œuvre aujourd’hui pour écarter ou diminuer ce risque, elle a toutes chances de devoir se poursuivre pendant des décennies. Une deuxième raison de penser que la menace terroriste actuelle est peu susceptible de devenir négligeable à court terme tient aux les structures organisationnelles. Les études spécialisées semblent s’accorder sur le fait qu’Al-Qaïda, le principal groupe terroriste actif aujourd’hui, n’est pas, ou du moins pas essentiellement, une organisation hiérarchique dotée d’une instance centrale dirigeant les diverses unités qui la composent. [74] Le groupe semble plutôt être organisé comme un réseau, dont les différentes unités ont un grand degré d’autonomie, et ne communiquent pas nécessairement avec le centre alors même qu’elles communiquent entre elles (par Internet en particulier). Le caractère décentralisé d’Al-Qaïda est lié à l’importance de la motivation idéologique dans cette organisation. L’action des terroristes d’Al-Qaïda est souvent décrite comme guidée par le "sentiment d’une mission à remplir", non par l’obéissance aux dirigeants. Le poids respectif du contrôle central et de l’autonomie des unités est difficile à déterminer, mais les deux éléments semblent être présents. De plus, à la suite de la campagne d’Afghanistan lancée en 2001 et de ses développements ultérieurs, l’organisation semble être devenue encore plus décentralisée qu’elle n’était à l’origine. L’invasion américaine de l’Irak a encore accentué la dispersion des militants radicaux.

        Le caractère dispersé de la menace a des implications importantes pour notre propos ici. En premier lieu, il implique qu’aucun démantèlement d’un groupe terroriste particulier, y compris Al-Qaïda, ne garantirait la fin des dangers liés au terrorisme djihadiste. En outre, même si la direction centrale d’Al-Qaïda jouait en fait un rôle décisif, les cibles potentielles d’attentats terroristes ne le sauraient pas avec une certitude suffisante pour baisser leur garde à la simple annonce que le centre a été neutralisé. Enfin, la dispersion des groupes terroristes rend extrêmement difficiles les compromis politiques. Supposons que les pays visés parviennent à un compromis, impliquant des concessions de part et d’autre, avec la direction d’Al-Qaïda, un tel accord, passé avec des acteurs dont le contrôle sur leur organisation est incertain, n’offrirait pas une garantie suffisante pour que les pays cibles renoncent à leurs dispositifs de sécurité.

       Une troisième raison de penser que le risque représenté par la forme actuelle du terrorisme, qu’il soit islamiste ou pas, n’a guère de chances de disparaître, est liée à la technologie. Comme le dit un auteur : "Le développement technologique et la diffusion des connaissances rendront l’acquisition d’armes de destruction massive de plus en plus possible pour des groupes toujours plus petits. C’est là le danger le plus grave auquel nous soyons confrontés, et il est là pour très longtemps" [75].

        Il ne serait donc pas raisonnable de concevoir des moyens de lutter contre le terrorisme en supposant que la menace présente reculera rapidement. Mais il y a une autre raison, plus décisive encore, pour ne pas construire nos institutions anti-terroristes en escomptant une fin future du terrorisme. On peut la nommer la raison épistémique. Elle consiste en ceci : à supposer même que la menace terroriste actuelle prenne effectivement fin, il sera très difficile de déterminer quand précisément elle a pris fin. Contrairement aux guerres, aux insurrections ou aux invasions, les vagues terroristes ne présentent pas de lignes claires délimitant le commencement et la fin de l’activité. Les vagues terroristes s’achèvent, certes, mais nous ne le savons que rétrospectivement, généralement après que bien du temps a passé. C’est d’ailleurs vrai, aussi, de leur commencement. Les perceptions publiques ont désormais identifié la date du 11 septembre 2001 comme le commencement de la menace terroriste présente. Mais les attentats de ce jour-là n’étaient que l’événement le plus spectaculaire dans un cycle qui a sans doute commencé quelque part dans les années 1980. Le terrorisme est, par nature, un phénomène dont le commencement et la fin sont difficiles à discerner.

        Cela vaut pour le terrorisme en général. S’il est vrai que les groupes terroristes mènent parfois des campagnes d’attentats systématiques qui ont une fin nette, la fin d’une campagne donnée ne signifie pas nécessairement que les attentats ne reprendront pas. De fait, les pays qui ont été attaqués de cette façon ne considèrent pas la fin d’une campagne comme une raison suffisante pour abaisser leurs protections contre de nouveaux attentats potentiels. Même dans une campagne systématique, les groupes terroristes cherchent à prendre leurs cibles par surprise. Enfin, comme le terrorisme est généralement le fait de groupes clandestins, les services de renseignement sont cruciaux pour évaluer l’existence et le niveau de la menace. Mais on sait que les informations fournies par ces services sont rarement, voire jamais, dépourvues d’ambiguïtés [76]. Il serait hautement problématique de se fonder sur de telles informations pour mettre un terme à des dispositions légales et institutionnelles.

        La difficulté épistémique est encore aggravée par le caractère transnational de la menace terroriste actuelle. Dans la situation présente, il est tout particulièrement difficile de déterminer ce que l’on pourrait, ou devrait, considérer comme la fin du péril pour un pays donné. Supposons que les États-Unis aient mis en place divers dispositifs de sécurité, y compris peut-être un certain type d’institution d’exception. Dix ans ont passé depuis le 11 Septembre. Aucun attentat n’a eu lieu sur le sol américain, mais Karachi et Londres ont subi des attaques terroristes revendiquées par des groupes djihadistes. Les États-Unis démantèleraient-ils leurs institutions de sécurité ou mettraient-ils fin à la législation d’exception en vigueur depuis dix ans ? Probablement pas. Devraient-ils le faire ? C’est difficile à dire. Mais alors, quand ? Les institutions d’exception sont conçues pour les périls nationaux, pas pour les menaces sans frontières. Ainsi, le paradigme de l’exception est fondamentalement inapproprié pour affronter la menace terroriste actuelle. Cela tient à sa structure constitutive. Comme on l’a vu, cette structure comporte d’abord une autorisation de s’écarter des normes et des valeurs constitutionnelles. La conformité avec l’ordre constitutionnel est obtenue par le fait que ces écarts sont à la fois temporaires et nécessaires. La brièveté est une condition essentielle pour que les mesures d’exception soient conformes aux valeurs constitutionnelles. Sans doute, la notion de brièveté est-elle imprécise. Pourtant, il n’est guère douteux qu’il y a une différence de nature entre des mesures en vigueur pendant quelques semaines ou quelques mois, et des dispositions valables pendant des décennies. Étant donnée la durée de vie des êtres humains, une détention provisoire sans jugement durant des décennies signifierait en pratique, dans bien des cas, une détention sans jugement à perpétuité. De même, devoir rendre des comptes à un horizon temporel se mesurant en décennies reviendrait en fait à ne pas avoir de comptes à rendre du tout. La même chose vaut pour le dédommagement des victimes d’abus éventuels. La condition de brièveté implique que le paradigme de l’exception est inadapté à un phénomène appelant une action soutenue et persévérante. Nous ne savons pas si nous pourrons ou non, dans l’avenir, nous passer de dispositions visant à contrecarrer le terrorisme. Leur conformité aux valeurs constitutionnelles ne doit donc dépendre ni de l’hypothèse qu’un jour elles ne seront peut-être plus nécessaires, ni du moment où cela interviendra. Pour être soutenable sur le long terme, voire un avenir indéfini, l’action contre le terrorisme doit être conforme dès son début aux principes et aux valeurs constitutionnelles des pays attaqués. Ce n’est assurément pas une bonne méthode de compter sur la fin d’un phénomène, si cette fin est incertaine et difficile à discerner.

        Cela nous ramène à l’autre face du paradigme de l’exception. Celui-ci requiert que les actions qu’il autorise soient temporaires parce que ces actions sont des écarts par rapports aux normes et valeurs constitutionnelles. Le caractère temporaire sert à contrebalancer et à circonscrire ces écarts. Mais puisque nous aurons sans doute affaire au terrorisme pendant longtemps, nous ne devrions pas l’affronter en nous écartant de nos normes et valeurs.

        Mais, en réalité, il n’est pas nécessaire d’envisager le terrorisme comme un phénomène exigeant d’être traité par la suspension des règles. Le terrorisme actuel excède sans doute, par certains aspects, nos catégories et nos moyens existants, mais il ne s’ensuit pas que nous ne puissions pas inventer des agencements institutionnels et des moyens juridiques adaptés aux caractères particuliers du phénomène. Le terrorisme présent est un type d’action spécifique, dont les caractéristiques, y compris son caractère potentiellement très dangereux, peuvent être analysées et jugées de manière rigoureuse. Il est nouveau, certes. Mais les comportements humains ne restent pas identiques au cours du temps. De temps en temps apparaissent des conduites nouvelles, entrant mal dans les catégories existantes. C’est alors la tâche de la législation et du droit d’inventer, à partir de l’existant, des règles nouvelles adaptées à ces conduites nouvelles. Le crime organisé n’a pas toujours existé. Lorsqu’il est apparu, on a inventé un régime juridique nouveau, adapté à sa nature, on n’a pas suspendu les règles de droit en attendant qu’il disparaisse. Un régime juridique spécifique redessiné, de nouveaux agencements institutionnels, nationaux et internationaux, sont peut-être nécessaires pour affronter le terrorisme d’aujourd’hui. Mais dans la conception de ces instruments, la seule question doit être : quel traitement les principes de l’État de droit justifient-ils pour ce type d’action ? L’espoir que l’activité terroriste prendra fin ne devrait jouer aucun rôle dans notre raisonnement.

        Déterminer le résultat d’un tel raisonnement n’est pas l’objet de cette étude. Elle visait seulement à démontrer que nous ne devrions pas raisonner en termes d’exception.

       Notes :

    [66Philip B. Heymann, Terrorism, Freedom and Security. Winning without War, The M.I.T. Press, Cambridge, 2003, p. XII. Dans un travail plus récent, l’auteur a proposé des « règles qui devraient encadrer la réponse au terrorisme du système juridique américain dans les décennies à venir ». Voir Philip B. Heymann, Juliette N. Kayyem, Protecting liberty in an age of terror, The M.I.T. Press, Cambridge, 2005, p. 2.

    [67Voir par exemple S. Simon, D. Benjamin, "America and the New Terrorism", Survival, The International Institute for Strategic Studies, vol. 42, 1, Spring 2000, p. 59-75 ; Audrey K. Cronin, James L. Ludes, (éds.), Attacking Terrorism. Elements of a grand strategy, Georgetown University Press, Washington, D.C., 2004, passim, notamment le ch. 6 ; Lindsay Clutterbuck, "Law enforcement" ; D. Omand, "Countering international terrorism : the use of strategy", Survival, vol. 47, 4, Winter 2005-2006, pp. 107-116 ; La France face au terrorisme, Livre blanc du gouvernement sur la sécurité intérieure face au terrorisme, Paris, La Documentation Française, 2006 ; le Livre blanc précise notamment que « comme il est surtout soutenu par les jeunes générations, le terrorisme actuel devrait être durable » (p. 11).

    [68Voir par exemple Richard A. Posner, Not a Suicide Pact. The Constitution in a Time of National Emergency, Oxford University Press, 2006.

    [69David C. Rapoport, "The four waves of modern terrorism", in D. Rapoport (ed.), Terrorism. Critical Concepts in Political Science, 4 vols., London, Routledge, 2006, vol. IV, The Fourth or Religious Wave, p. 4.

    [70Serguei Stepniak, Underground Russia, cité par David Rapoport, "The four waves of modern terrorism", art. cit. p. 7.

    [71Voir Robert A. Pape, "The strategic logic of suicide terrorism", American Political Science Review, vol. 97 (3), août 2003, p. 323-361.

    [72David C. Rapoport, "The four waves of modern terrorism", art. cit. p. 5.

    [73Sur ce point voir Gilles Kepel, The Roots of Radical Islam, New York, Saqi Books, 2005 ; Terreur et martyre, Paris, Flammarion, 2008.

    [74Sur ce point voir A. K. Kronin, "Sources of contemporary terrorism" in Audrey K. Cronin, James L. Ludes, (eds.), Attacking Terrorism, op. cit., p. 19-45 ; Jonathan Stevenson, Counter Terrorism : containment and beyond, Adelphi Papers, Oxford University Press, 2004 ; La France face au terrorisme, Livre blanc du gouvernement sur la sécurité intérieure face au terrorisme, op. cit., p. 36.

    [75Philip B. Heymann, Terrorism, Freedom and Security. Winning without War, op. cit., p. 162. Sur ce point, voir aussi D. Omand, "Countering international terrorism : the use of strategy", art. cit., p. 112.

    [76Voir Jonathan Stevenson, Counter Terrorism : containment and beyond, op. cit. p.17. « Les informations et les avertissements issus des services de renseignements sont structurellement ambigus », écrit l’auteur. Sur ce que l’on peut raisonnablement attendre des services de renseignement, voir aussi Paul R. Pillar, "Intelligence" in Audrey K. Cronin, James L. Ludes, (eds.), Attacking Terrorism. Elements of a grand strategy, op. cit., p. 115-139.

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